Projektligji ,"Per barazine Gjinore"

Përmes kësaj oponence, është marrë përsipër të identifikohen problematika të nivelit kushtetues, në raport me projekt - ligjin mbi barazinë gjinore, si dhe problematika të teknikës legjislative. Duhet theksuar se standardet e teknikës legjislative shpeshherë konkurrojnë me standardet kushtetuese të cilësisë së ligjit, qartësisë, parashikueshmërisë, harmonizimit me ligje të tjera, standarde të cilat nëse nuk marrin vë mendjen e duhur nga ligjvënësi përbëjnë rrisk potencial për papajtueshmëri të tyre me Kushtetutën dhe inicim procesesh në Gjykatë Kushtetuese nga subjekte kushtetuese të ndryshme, në mbrojtje të kushtetutshmërisë ose interesave të tyre legjitime subjektive. Në këtë kuptim, kjo oponencë jep vlerësime mbi propozimet ligjore të draft-ligjit mbi barazinë gjinore, edhe në drejtim të parimeve dhe rregullave të teknikës legjislative.

Kjo oponencë fokusohet kryesisht në parime dhe të drejta kushtetuese specifike, si hiearkia e normave sipas nenit 4 dhe 116 të Kushtetutës, delegimi dhe rezerva ligjore relative dhe absolute sipas parashikimeve te nenit 118 të Kushtetutës, procesi i rregullt ligjor sipas nenit 42 të Kushtetutës, e drejta e ankimit ndaj organeve publike sipas nenit 48 të Kushtetutës, siguria juridike në kuptim të parashikueshmërisë dhe qartësisë së normës juridike, sipas nenit 4 dhe cilësisë së ligjit në kuptimin formal dhe substancial në kuptim të nenit 17 të Kushtetutës.

Gjithashtu, kjo oponencë merr në konsideratë dhe premisat mbi të cilat ligjvënësi është nisur për të hartuar këtë projekt –ligj me fokus mbrojtjen nga diskriminimi me bazë gjinore për ta pasur pjesë të kuadrit ligjor të brendshëm, pavarësisht miratimit të akteve ndërkombëtare dhe detyrimeve kushtetuese për zbatim të tyre drejpërdrejt pas Kushtetutës. (neni 116 dhe 122/2).

Së fundmi, duhet theksuar se kjo oponencë është realizuar bazuar në projekt-ligjin dhe relacionin e paraqitur për konsultim nga Kuvendi në faqen Zyrtare të Konsultimeve Publike.

- Analiza kushtetuese
Referuar nenit 3, pika 2 të projekt ligjit, parashikohet: “Dispozitat e këtij ligji, në asnjë rast nuk interpretohen apo zbatohen si kufizuese të garancive për arritjen e barazisë gjinore, të shprehura në aktet ndërkombëtare të ratifikuara nga Republika e Shqipërisë dhe acquis të Bashkimit Europian mbi barazinë gjinore”.
Nga sa më lart, konstatohet se dispozita ligjore ofron një standard te ngjashëm me atë të parashikuar nën nenin 17/2 të Kushtetutës, ku parashikohet që kufizimet nuk mund të tejkalojnë ato të vendosura nga Konventa Europiane për të Drejtat e Njeriut. Po ashtu, kjo dispozitë është e ngjashme me nenin 53 të KEDNJ, ku parashikohet se: “Asnjë nga dispozitat e kësaj konvente nuk duhet të intepretohet sikur kufizon ose cenon të drejtat e njeriut dhe liritë themelore që mund të sigurohen nga legjislacioni i çdo pale të lartë kontraktuese, ose nga çdo marrëveshje tjetër në të cilën kjo palë e lartë kontraktuese është palë’.

Në pamje të parë, duket sikur ka thjesht pohim apo mbivendosje të vlerave të normës ligjore me atë kushtetuese dhe konventore apo pohim të këtyre vlerave në nivel ligjor, dhe nuk ka problematika të nivelit kushtetues. Megjithatë, për ligjvënësin lindin detyrime të veçanta për të siguruar zbatimin korrekt/të saktë të jurisprudencës kushtetuese, me qëllim që të eliminohen paqartësitë ose papajtueshmëritë midis frymës së ligjit dhe zbatimit të tij në praktikë dhe ruajtjen e besimit publik te legjislacioni i miratuar.” (vendim nr.54, date 09.07.2024 i Gjykatës Kushtetuese). Në këtë kontekst, Gjykata Kushtetuese ka theksuar se ajo në zbatim të nenit 131 të Kushtetutës, nuk kontrollon papajtueshmërinë e e ligjeve me Acquis communitaire, pasi ky i fundit nuk është pjesë e legjislacionit të brendshëm. (shih vendimin nr.30, datë 02.11.2022 të Gjykatës Kushtetuese). Ndaj, për sa kohë që Acquis nuk është pjesë e legjislacionit të brendshëm dhe pohimi se “dispozitat e këtij ligji në asnjë rast nuk interpretohen apo zbatohen si kufizuese të garancive për arritjen e barazisë gjinore, të shprehura në acquis të Bashkimit Europian mbi barazinë gjinore”, tejkalon kuadrin kushtetues në rendin tonë juridik, i cili njeh detyrimin e zbatimit për marrëveshjet ndërkombëtare të ratifikuara me ligj, kjo pasi Shqipëria është në proces anëtarësimi në BE dhe detyrime ka vetëm për zbatimin e akteve ndërkombëtare, pjesë e legjislacionit të brendshëm, të ratifikuara me ligj, (neni 116/b), që në fakt është shprehur tek pjesa e parë e dispozitës së projekt-ligjit. Në këtë drejtim edhe relacioni i projekt – ligjit është shprehur në mënyrë më korrekte, duke mos reflektuar shprehjen “dhe acquis të Bashkimit Europian mbi barazinë gjinore”.

Referuar nenit 3, pika 3 të projekt-ligjit, me këtë përmbajtje: “Pretendimet për shkelje të rregullave të barazisë gjinore të paraqitura pranë subjekteve publike dhe private, të drejtësisë apo të tjera, sipas kompetencave të parashikuara ligjore, shqyrtohen mbi bazën e parimit se barra për të provuar se faktet e paraqitura nuk përbëjnë shkelje të këtij parimi, i përket të paditurit dhe subjektit/eve mbi të cilët bie ky pretendim, si dhe organit/eve vendimmarrëse për pretendime të tilla”, vlerësojmë se nuk kuptohet se cili ka qenë qëllimi lidhur me togfjalëshin “të drejtësisë apo të tjera”. Në pamje të parë, duket se theksi bie mbi “organet e drejtësisë ose dhe organe të tjera”, por mund të lexohet dhe si “pretendime për shkelje të rregullave të barazisë gjinore, të drejtësisë dhe pretendime për shkelje të tjera”. Nëse do të ishte ky interpretim i fundit rasti i të kuptuarit të dispozitës, ne vlerësojmë se lëvizja apo përmbysja e barrës së provës përveç se lidhur me rregullat e barazisë gjinore, nuk mund të përfshijë edhe pretendimet për shkelje të natyrave të të tjera, për të cilat ndiqet rregulli procedural se barrën e provës e ka paditësi, pra ai që vë në lëvizje procesin gjyqësor. Edhe Gjykata Kushtetuese ka pohuar se parimi i sigurisë juridike, si element i shtetit të së drejtës, ka si kërkesë të domosdoshme që ligji në tërësi ose dispozita të veçanta të tij në përmbajtjen e tyre duhet të jenë të qarta, të përcaktuara dhe të kuptueshme (shih vendimet nr. 24, datë 04.05.2021; nr. 9, datë 26.02.2007 të Gjykatës Kushtetuese). Një rregullim i pasaktë i normës ligjore, që i lë shteg zbatuesit t’i japë asaj kuptime të ndryshme dhe që sjell pasoja, nuk shkon në përputhje me qëllimin, stabilitetin, besueshmërinë dhe efektivitetin që synon vetë norma (shih vendimet nr. 10, datë 26.02.2015; nr. 36, datë 15.10.2007 të Gjykatës Kushtetuese). Formulimet e normave ligjore nuk duhet ta bëjnë të paqartë dhe të pamundur përcaktimin e kuptimit të tyre. Thënë ndryshe, është e nevojshme gjetja e ekuilibrit të duhur, si rrjedhojë e të cilit grupi i individëve që iu adresohet norma ligjore të mos përfshihet në gjendje pasigurie, ndërsa zbatuesit e normës ligjore të ndjekin praktika uniforme në raste të ngjashme. (shih vendimin nr. 24, datë 04.05.2021 të Gjykatës Kushtetuese).

Për sa më lart, me qëllim që zbatuesit e normës ligjore të ndjekin praktika uniforme dhe ligji mos ketë vend për interpretime të ndryshme, do duhej rishikuar në drejtim të sigurisë juridike dhe parashikueshmërisë dhe uniformitetit të normës.

Referuar nenit 3, pika 4 të projekt-ligjit, parashikohet se: “Nuk përbëjnë diskriminim për shkak të gjinisë rastet kur subjektet publike dhe private marrin masa sipas këtij ligji, përfshirë edhe dispozita ligjore, që synojnë përshpejtimin e vendosjes së barazisë faktike gjinore. Këto masa pushojnë së ekzistuari sapo të jenë arritur objektivat e barazisë gjinore, për të cilat janë krijuar”.

Në vlerësimin tonë dispozita e sipërcituar ka nevojë të ripunohet, dhe riformulohet, pasi nëse i drejtohet subjekteve publike dhe private, duket se togfjalëshi “përfshirë edhe dispozitat ligjore”, duhet të hiqet, pasi kjo masë i adresohet Kuvendit në kapacitetin e ligjbërësit, rol të cilin po e ushtron pikërisht me këtë projekt -ligj. Thënë ndryshe, një normë ligjore nuk mund t’i delegojë Kuvendit të drejtën për nxjerrjen e një norme tjetër ligjore, pasi nuk vjen në harmoni me nenin 116 të Kushtetutës.

Në veçanti, lidhur me formulimet e parashikuara në nenin 3, pika 5 të projekt-ligjit, i cili parashikon se: “Ky ligj mbështetet në parimin e sigurimit të aksesit dhe përfitimit të barabartë, pavarësisht përkatësisë gjinore, në shërbimet publike dhe private, përfshirë ato të sistemit të drejtësisë”, ne vlerësojmë se niset nga premisa jo kushtetuese, mbi dhënien e drejtësisë mbi parime të lidhura vetëm me qasje barazie gjinore. Edhe pse norma duket korrekte në pohimin se shërbimet e drejtësisë mbështeten në parimin e sigurimit të aksesit dhe përfitimit të barabartë, pavarësisht përkatësisë gjinore, në fakt krijon dhe zhbën të gjitha parimet që udhëheqin gjykatat në dhënien e drejtësisë, si sektor që është i ndryshëm nga sektorët e tjerë të dhënies së shërbimeve. Sektori i drejtësisë edhe pse konsiderohet shërbim ndaj qytetarit, bazuar mbi të gjitha parimet mbi të cilat jep drejtësi janë të nivelit kushtetues dhe ligjor të ndërvarura dhe të ndërthurura dhe është gjykata që realizon dhënien e drejtësisë në vështrim të analizimit dhe interpretimit kushtetues dhe ligjor të gjykimit të rasteve konkrete.

Lidhur me nenin 4, shkronja “b” të projekt-ligjit, ku parashikohet se: “Buxhetim i përgjigjshëm gjinor ose buxhetim gjinor” është mjet për të siguruar që angazhimet e ndërmarra politike për arritjen dhe respektimin e barazisë gjinore nga qeverisja, të reflektohen dhe realizohen në praktikë nëpërmjet buxhetit, vlerësojmë se do duhet të rishikohet fjala “përgjigjshëm”.

Referuar relacionit të këtij projekt-ligji, prej vitit 2016 buxhetimi i përgjigjshëm gjinor është përfshirë në ligjin organik të buxhetit të shtetit, pra duket sikur ka hyrë si terminologji nëpërmjet një ligji tjetër. Në vlerësimin tonë, termi shpjegohet dhe përmblidhet mjaftueshëm me versionin “buxhetim gjinor”, që pasqyron thelbin e konceptit, integrim i perspektivës gjinore në të gjitha politikat buxhetore.

Referuar nenit 4, shkronja “e” të projekt-ligjit, ku parashikohet se: “Dhunë, ngacmim ose shqetësim me bazë gjinore” është çdo formë sjelljeje e padëshiruar, që lidhet me gjininë e një personi dhe ka për qëllim dhe/ose sjell si pasojë cenimin e dinjitetit personal, ose krijimin e një mjedisi kërcënues, armiqësor, poshtërues, përçmues apo fyes, ose që prek në mënyrë jo të barabartë personat e një gjinie dhe përfshin ngacmimin ose shqetësimin seksual”, vlerësojmë se duhet riformuluar, pasi koncepti që shpjegohet ka brenda dhe dhunë, ngacmim ose shqetësim me bazë seksuale, i parashikuar në shkronjën “j”, që është ndryshe nga dhuna, ngacmimi, shqetësimi me bazë gjinore.

Në nenin 4, shkronja “h” të projekt –ligjit, parashikohet se: “Masa për sigurimin e barazisë gjinore’ janë masat e përgjithshme, të veçanta, ose të përkohshme dhe përfshijnë masa ligjore dhe politike, aktivitete, kritere dhe praktika, vendime që synojnë përshpejtimin e vendosjes së barazisë gjinore. Këto masa nuk përbëjnë diskriminim dhe ndërpriten me arritjen e objektivave”.

Ne vlerësojmë se masat mund të mos përcaktohen në mënyrë shteruese, pra duke i përkufizuar si masa ligjore dhe politike, aktivitete, kritere dhe praktika, vendime, si dhe duke shtuar shprehjen “dhe çdo veprim tjetër i nevojshëm dhe i arsyeshëm në kontekstin e masave”. Po, ashtu tek masat e veçanta në relacion janë vënë edhe programet që në këtë dispozitë nuk gjejnë vend.

Po ashtu, në nenin 4, shkronja “e” të projekt- ligjit parashikohet se: “Nëpunës i barazisë gjinore” është punonjësi i Administratës publike, në qeverisjen qendrore apo vendore, përfshirë edhe Kuvendin, që ia kushton kohën e punës arritjes së barazisë gjinore ”, si dhe në nenin 22 është parashikuar se: “Në institucionet publike qendrore, Kuvend, si dhe në njësitë e vetëqeverisjes vendore me të paktën 100 000 banorë, emërohet me kohë të plotë të paktën një punonjës/e në pozicionin e nëpunësit të barazisë gjinore”.

Sa më lart, vlerësojmë se do duhet të rishikohen dispozitat lidhur me detyrimin për pasjen e një nëpunësi të barazisë gjinore, ku mund të përfshihen dhe institucione të tjera të pavarura kushtetuese dhe të pavarura të krijuara me ligj, përveç institucioneve të pushtetit ekzekutiv, (organe qendrore dhe vendore), si Kontrolli i Lartë i Shtetit, Komisioneri i Mbikqyrjes së Shërbimit Civil, Komisioneri për Mbrojtjen e të Dhënave Personale dhe të Drejtën e Informimit, Autoritete dhe ente të ndryshme publike si ERRE, RTSH, etj. Pra duhet të dalë i qartë koncepti i administratës publike qendrore, pasi në ligje të ndryshme ka përkufizime të ndryshme. (shih KPA, ligjin për administratën shtetërore, ligjin për organet kolegjiale dhe entet publike, ligjin për të drejtën e informimit, etj).

Në nenin 5, (zbatimi i ligjit), pika 1-3, parashikohen, për sa vijon: 1.Ky ligj mbron nga diskriminimi për shkak të gjinisë të gjithë personat që jetojnë dhe qëndrojnë në territorin e Republikës së Shqipërisë. 2. Shtetasit shqiptarë, me banim të përkohshëm ose të përhershëm jashtë kufijve të Republikës së Shqipërisë, gëzojnë mbrojtjen, që ofron ky ligj, në marrëdhëniet me subjektet publike dhe private që veprojnë në territorin e Republikës së Shqipërisë. 3. Personat fizikë e juridikë të huaj, me banim, vendqëndrim apo seli jashtë territorit të Republikës së Shqipërisë, gëzojnë mbrojtjen, që ofron ky ligj, në marrëdhëniet me subjektet publike dhe private që veprojnë në territorin e Republikës së Shqipërisë”.
Për sa më lart, ne vlerësojmë se duhet rishikuar titulli i dispozitës. Konkretisht, nga titulli “zbatimi i ligjit” mund të thuhet “subjektet e mbrojtura nga ligji/subjektet zbatuese të ligjit”. Po ashtu në pikën 1, ligji me termin “persona që qëndrojnë në Shqipëri”, duket sikur ka qëllime ngushtuese, dhe gjithashtu dhe pikat 2 dhe 3, nuk e zgjerojnë rrethin për personat pa shtetësi. Këto përkufizime, duhet të jenë në harmoni me nenin 3, shkronja “o”, ku i jepet mbrojtje për “të drejtat dhe liritë themelore të një personi apo grupi personash, shtetas shqiptarë, të huaj apo pa shtetësi”. P.sh. Ligji për Avokatin e Popullit mbron të gjithë personat pa dallim, për shkelje të pretenduara nga administrata publike, (neni 1), ndaj dhe në këtë kuptim vlerësojmë se ligji i jep mbrojtje të gjithë personave, pavarësisht shtetësisë, vendbanimit, apo vendqëndrimit, dhe duhet riformuluar në këtë aspekt.

Ne nenin 6, pika 4 të projekt-ligjit, parashikohet se:”Ndalohet mosmarrja në shqyrtim e një kërkese ose ankimi, zhvillimi i çfarëdo procedure shqyrtimi për pretendime diskriminimi, si dhe çdo formë tjetër sjelljeje që cenon parimet e barazisë gjinore të parashikuara në këtë ligj”.

Ky formulim, duhet riparë në vështrim të nenit 48 të Kushtetutës, i cili sanksion detyrimin për dhënie përgjigje nga organet e administratës publike ndaj çdo kërkese, ankese, vërejtje, në afatet dhe kushtet e përcaktuara me ligj. Duke marrë në konsideratë që ligji përfshin si subjekte detyruese për zbatim edhe subjektet private, duhet përfshirë detyrimi për dhënien përgjigje edhe për këto institucione private/subjekte private, ndaj duhet të dalë e qartë në formulim.

Në nenin 7, (masa te pergjithshme), shkronja “f” të projekt-ligjit, parashikohet se: Për arritjen e barazisë gjinore dhe eliminimin e diskriminimit për shkak të gjinisë, subjektet publike dhe private, marrin masa të përgjithshme, sipas kompetencave të tyre, (f) “Sigurojnë, përmes institucioneve publike, sektorit privat dhe gjykatave kombëtare, mbrojtje efektive ndaj çdo veprimi diskriminues sipas këtij ligji dhe legjislacionit në fuqi për mbrojtjen nga diskriminimi”.

Nga sa më lart titulli i dispozitës është “masa të përgjithshme”, ndërkohë shkronja “f” ka përfshirë dhe gjykatat që për nga natyra e punës, përveç Gjykatës Kushtetuese, trajtojnë raste individuale, dhe vendimet e të cilave nuk kanë efekte erga omnes për shkelje sistematike që vijnë për shkak legjislacioni, ndaj dhe nuk janë në pozicionin e sigurimit të masave të përgjithshme. Po ashtu sugjerojmë rishikimin e të gjithë kësaj dispozite, e cila në tërësi nuk përmbush kriteret e qartësisë lidhur me llojin e masave të përgjithshme, si dhe detyrimet e kujt institucioneve i përkasin ato.
Në nenin 8, pika 4 të projekt- ligjit parashikohet se: “Ngarkohet Këshilli i Ministrave për miratimin e një mase dhe vlerësimin periodik të situatës për rishikimin e masave të përkohshme”.
Sipas kësaj dispozite, në pikën 1, masat e përkohshme përfshijnë kuotat për të arritur përfaqësim të barabartë gjinor, në çdo fushë, ku personat e njërës gjini nuk gëzojnë pozitë të barabartë me personat e gjinisë tjetër.

Kjo dispozitë ngarkon Këshillin e Ministrave si organ kompetent për marrjen e masave të përkohshme, si për sektorin publik dhe për sektorin privat. Duke konsideruar që kuotat në vetvete janë kufizim, do të ishte e këshillueshme, të bëhet vetëm me ligj, për të mos qëndruar në kufijtë e legjitimitetit kushtetues të ndërhyrjes sipas nenit 17 të Kushtetutës, në të kundërt mund të krijojë premisa për antikushtetushmëri.

Po ashtu, edhe nëse dispozita përmbush kriteret e delegimit, pra qëndron kushtetutshmërisht delegimi për Këshillin e Ministrave sipas kritereve të nenit 118 të Kushtetutës, gjithsesi duhet rishikuar në vështrim të testit kushtetues të proporcionalitetit, nëse “vleresimi periodik” është kriter i mjaftueshëm kushtetues, në linjë me jurisprudencën e Gjykatës Kushtetuese, sipas të cilës duhet që kufizimet dhe ndërhyrjet të kenë të përcaktuar kohëzgjatjen e përkohshme lidhur me kufizimin, (afat konkret vlerësimi periodik). Ashtu sikundër Gjykata Kushtetuese ka theksuar: “... Si rregull çdo kufizim i të drejtave në vetvete duhet të ketë elementin e përkohshmërisë. Po ashtu, parimi i proporcionalitetit kërkon që sa më i madh të jetë kufizimi, aq më i detajuar dhe bindës duhet të jetë justifikimi i tij. Megjithatë, kur këto kufizime zgjasin pa afat, duke humbur karakteristikën e përkohshmërisë dhe për kohëzgjatjen e pacaktuar nuk jepet justifikim, ato shndërrohen në ndalim tërësor të kësaj të drejte, duke zbehur rolin që luajnë mënyrat alternative. (vendimi nr.11, datë 09.03.2021 të Gjykatës Kushtetuese). Po kjo Gjykatë ka theksuar në një rast tjetër se akti normativ ka një afat njëvjeçar, pra ka si karakteristikë përkohshmërinë, ndërsa efektet e zgjatura me aktin normativ nr. 35/2020, lidhur vetëm për vijimin e procedurave të çështjeve që janë në proces shqyrtimi, duke treguar se ka një afat të qartë dhe se kufizimet që ai sjell përfundojnë, ndryshe nga sa parashikon ligji Antimafia, si ligj që është në fuqi. (vendim nr.4, date 21.02.2022 i Gjykates Kushtetuese).

Përveç sa më lart, që të ndërhyhet nga KM përmes kuotave, (30-50 % barazi gjinore për 10 vjet në çdo nivel vendimmarrje), duke ballancuar vlera të caktuara që konkurrojnë me njëra –tjetrën, psh. sektori privat është bartës i të drejtës kushtetuese për liri ekonomike sipas nenit 11 të Kushtetutës, ndaj dhe çdo lloj mase qofte dhe e përkohshme, do duhet të ekuilibrojë dhe ndërhyrjet përkatëse.
Në nenin 9, në shkronjat “d’ dhe “e” të ligjit, parashikohet se: “Nuk përbëjnë diskriminim për shkak të gjinisë rastet kur subjektet publike dhe private marrin masa të veçanta, përfshirë edhe dispozita ligjore, që synojnë: (....) Projekt –ligji nuk e shpjegon se cilat do te ishin masa të veçanta, po vetëm qëllimin e tyre, por po t’i referohemi relacionit kupton se si të tilla mund të jenë programet e ndryshme për arritjen e barazisë gjinore.

Në këtë kontekts, duhet specifikuar se cilat mund të jenë masat e veçanta, dhe vlerësojmë se duhet riparë edhe togfjalëshi “përfshirë dispozitat ligjore”, pasi dispozita i drejtohet subjekteve publike dhe private, ndërkohë që masat e veçanta të marra prej tyre nuk mund të përfshijnë dispozitat ligjore që i përkasin vetëm organit ligjvënës dhe si rregull ligji i ka përfshirë tek masat e përgjithshme. Në funksion të respektimit të parimit të shtetit të së drejtës, Gjykata Kushtetuese ka theksuar rëndësinë që ka në një shtet të së drejtës që pushtetet dhe organet e pavarura kushtetuese, përfshirë edhe ato që marrin pjesë në procesin ligjvënës, siç janë Këshilli i Ministrave si organi propozues i projektligjeve dhe Kuvendi si organi ligjvënës, në funksion të koherencës së sistemit ligjor, të veprojnë duke zbatuar parimin e ndarjes dhe të balancimit të pushteteve, si dhe të bashkëveprojnë me njëra-tjetrën, në respekt të parimit të luajalitetit kushtetues dhe në drejtim të rivendosjes së funksioneve reciproke. . Është e vërtetë se organet kushtetuese, me kompetenca në nxjerrjen e akteve normative ose individuale, kanë hapësirën e tyre të vlerësimit për rregullimin e çështjeve në kompetencë të tyre, por në zgjedhjen e instrumentit ligjor ato duhet të respektojnë shtetin e së drejtës, të garantojnë koherencën e rendit juridik dhe hierarkinë e normave të tij. (vendimi nr.29, datë 02.07.2021 i Gjykatës Kushtetuese). Për rrjedhojë, vlerësojmë se duhet të ketë koherencë dhe duhen shmangur pasiguritë dhe paqartësitë në zbatimin e normave juridike, edhe vetë brenda këtij ligji.

Në nenin 17, shkronja “h”, të projekt - ligjit parashikohet se: “Këshilli Kombëtar i Barazisë Gjinore kryesohet nga ministri që mbulon çështjet e barazisë gjinore dhe ka në përbërje: ....“pesë përfaqësues me përvojë nga organizatat jofitimprurëse, të zgjedhur nga vetë ato, që kanë në qëllim të veprimtarisë së tyre fushën e barazisë gjinore”.
Duke marrë në konsideratë se as relacioni nuk e shpjegon, ne vlerësojmë se ligji nuk e përcakton mënyrën se si do funksionojë përzgjedhja, ndaj dhe formula do duhej të specifikohej në ligj, se si zgjidhen pesë përfaqësues me përvojë, në mesin e organizatave jofitimprurëse nga vetë ato. Edhe pse ligji ia ka deleguar KM miratimin e rregullores për organizimin dhe funksionimin e Këshillit Kombëtar të Barazisë Gjinore, formula e përzgjedhjes duhet parashikuar me ligj, për të garantuar qëndrueshmëri dhe stabilitet të normës.
Ne nenin 17, pika 6, parashikohet se: “Mandati i anëtarëve të Këshillit Kombëtar të Barazisë Gjinore është 4 vjet, me të drejtë riemërimi, me përjashtim të anëtarëve që janë zgjedhur për shkak të detyrës. Në çdo rast, ripërtëritja e të gjithë anëtarëve të Këshillit në të njëjtën kohë ndalohet”.
Për sa më lart, duhet përcaktuar mekanizmi se si zbatohet rregulli që të gjithë anëtarët nuk mund të ripërtërihen në të njëjtën kohë, kur ndërkohë do te zgjidhen çdo 4 vjet dhe zgjidhen për herë të parë me hyrjen në fuqi të këtij ligji, që do të thotë se potencialisht u mbaron mandati në të njëjtën kohë.
Në nenin 23, pika 4 të projekt-ligjit parashikohet se: “Përfaqësimi nën masën 30% për secilën gjini në të gjitha sistemet e vendimmarrjes përbën diskriminim gjinor”.

Ky nen sanksionon ndalim absolut të përfaqësimit nën 30% për secilën gjini, kur në fakt, mund të ketë raste dhe situata ku nuk arrihet përfaqësimi në dhe mbi masën 30% për secilën gjini në vendimmarrje, për mungesë të kapaciteteve intelektuale, ose për shkak të mangësive të theksuara të njërës gjini në një fushë specifike, apo profesion të caktuar, duke bllokuar konstituimin ose funksionalitetin e organit përkatës. p.sh. kompozimi i KMCAP –ve (anëtarësi me përbërje mjekësh me grada dhe tituj). Për rrjedhojë, vlerësojmë se duhet rishikuar në drejtim të nevojës për funksionalitet të organeve vendimmarrëse dhe duhet vënë përveç rregullit dhe përjashtimi me ligj, se kur lejohet nënpërfaqësimi. Për më tepër, moszbatimi i kësaj dispozite konsiderohet shkelje dhe përbën kundërvajtje administrative, ndaj duhet rishikuar, (neni 46/1).

Në nenin 25, pika 2, të projekt – ligjit parashikohet se: “Ndalohet diskriminimi në përzgjedhjen e një kandidati për punë, në marrëdhëniet e punës dhe përfundimin e marrëdhënieve të punës nga punëmarrësi për shkaqe të lidhura me mundësinë për shtatzënësi në të ardhmen, shtatzëninë e planifikuar, shtatzënësinë, ndërprerjen e shtatzënisë dhe çdo rrethanë mjekësore që lidhet me shtatzëninë, mëmësinë, përgjegjësinë prindërore, gjendjen civile, dhe/ose përgjegjësitë familjare. Nuk përbën diskriminim nëse vendi i punës është përcaktuar nga Këshilli i Ministrave si punë e rëndë ose e rrezikshme për shëndetin e grave me fëmijë në gji dhe grave shtatzëna”.

Për sa më lart vlerësojmë se është e paqartë nëse Këshilli i Ministrave për shkak të këtij ligji duhet të përcaktojë apo përcakton situata të tilla me vendim, ndërkohë që as relacioni nuk e shpjegon. Nëse do duhet ta përcaktojë përmes këtij ligji, do duhet reflektuar tek delegimet në dispozitat kalimtare.

Në nenin 26, pikat 3 - 4, të projekt- ligjit, parashikohet se: “Palët në kontratën kolektive të punës dhe punëdhënësi në kontratën individuale përfshijnë në të rregulla për të parandaluar dhunën, diskriminimin për shkak të gjinisë, ngacmimin, shqetësimin seksual, mekanizmat përgjegjës, mënyrat e raportimit të këtyre, procedurën e shqyrtimit, si dhe rregulla për mënyrën e zgjidhjes së ankesave të paraqitura nga personat e dëmtuar. Çdo marrëveshje individuale ose kontratë kolektive, që vjen në kundërshtim me dispozitat e këtij ligji, është e pavlefshme.

Për sa më lart vlerësojmë se ky detyrim do duhet të gjejë reflektim tek dispozitat kalimtare, për ato kontrata kolektive dhe marrëveshje, që janë bërë para hyrjes në fuqi të ligjit, nëse duhen ribërë apo rishikuar lidhur me përfshirjen në to te rregullave për të parandaluar dhunën, diskriminimin për shkak të gjinisë, ngacmimin, shqetësimin seksual, mekanizmat përgjegjës, mënyrat e raportimit të këtyre, procedurën e shqyrtimit, si dhe rregulla për mënyrën e zgjidhjes së ankesave të paraqitura nga personat e dëmtuar, në kuadër të forcimit të efektivitetit të ligjit, duke i lënë dhe një afat të caktuar punëdhënësve. Po ashtu në kuadër të sigurisë së juridike, punonjësi duhet të njoftohet paraprakisht që shkelja e dispozitave të ketij ligji përbën shkak për procedim disiplinor që mund të përfundojë dhe me shkarkim nga detyra, referuar nenit 45/4.

Në nenin 45, pika 4, parashikohet se: “Në rastet kur ka një vendim administrativ apo vendim gjykate të formës së prerë për shkeljen e dispozitave të këtij ligji nga një punonjës, eprori i drejtpërdrejtë, organi apo strukturat përkatëse kompetente për dhënien e masës disiplinore të subjektit publik ose privat në të cilin është i punësuar punonjësi, kanë detyrimin e fillimit të procedimit disiplinor”.

Referuar relacionit nuk shpjegohet përveç se pohohet përmbajtja e dispozitës. Në vlerësimin tonë, kjo normë krijon paqartësi në disa aspekte: (i) lidhur me parashikimin se punonjësi, do të duhet të penalizohet pas vendimmarrjes së organit administrativ ose gjykatës, pasi nëse ka patur një proces gjyqësor apo administrativ, edhe shkelja dhe pasojat janë ezauruar brenda atij procesi. Nëse ligji ka për qëllim fillimin e një procesi më vete disiplinor, do duhet të garantojë dhe procesin e rregullt ligjor ndaj individit dhe mosdënimin dy herë për të njëjtën shkelje; (ii) nuk ka përcaktime nëse me fillimin e procedimit disiplinor dhe hetimin e shkeljes punonjësi proporcionalisht mund të mbajë përgjegjësi deri me largimin nga detyra; (iii) Po ashtu, dispozita vë detyrime për subjektin privat edhe kur punonjësi është i punësuar në privat. Në këtë kontekst nuk del e qartë se si do të monitorohet zbatimi i kësaj dispozite edhe për sektorin privat.

Në nenin 46 të projekt - ligjit parashikohet se: “Shkeljet e dispozitave të këtij ligji, në rastet kur përbëjnë vepër penale, dënohen sipas dispozitave të Kodit Penal në fuqi.

Projekt- ligji parashikon zbatimin e sanksioneve administrative nga Autoriteti i Medias Audiovizive, Inspektorati i Përgjithshëm, ose nga Komisioneri për Mbrojtjen nga Diskriminimi, sipas rastit, për rastet e shkeljes së dispozitave të ligjit, të cilat i cilëson si kundërvajtje. Lidhur me zbatimin e parimit të barazisë gjinore në fushën e zgjedhjeve, parashikohet se ligji i zbatueshëm për sa i përket sanksioneve është Kodi zgjedhor në fuqi, kjo edhe në respektim të hierarkisë së normave, sipas neni 116 të Kushtetutës.

Në vlerësimin tonë, ky është ligj me shumicë të thjeshtë dhe shkelja e dispozitave të tij nuk mund të përbëjë vepër penale, ndaj dhe duhet riparë edhe kjo dispozitë. Gjykata Kushtetuese ka theksuar se: “Kodi Penal përbën ligjin më të rëndësishëm, ku përfshihen në mënyrë të sistemuar dispozitat penalo-juridike. Një nga parimet kryesore që përshkon këtë Kod është edhe parimi i ligjshmërisë, që nënkupton parashikimin me ligj të veprave penale dhe mosdënimin për një vepër penale që nuk është parashikuar shprehimisht si krim ose kundërvajtje penale. Dispozita që e klasifikon një veprim të caktuar si vepër penale, jashtë dispozitave të Kodit Penal dhe si pjesë e një ligji të miratuar me shumicë të thjeshtë të deputetëve, bie ndesh me parimin e kushtetutshmërisë, pasi prek drejtpërdrejt shtetasit në të drejtat dhe liritë e tyre, duke mos respektuar shumicën e cilësuar për këtë qëllim, të parashikuar nga neni 81, pika 2, i Kushtetutës (shih vendimin e Gjykatës Kushtetuese nr.3, datë 5.02.2010).

Në nenin 47 të projekt- ligjit parashikohet se: “Kushdo që pretendon se është trajtuar në kundërshtim me parimin e trajtimit të barabartë sipas këtij ligji, ka të drejtën të paraqesë kërkesë pranë organeve publike dhe/ose kërkesëpadi në gjykatë, sipas përcaktimeve të legjislacionit në fuqi për shpërblimin e dëmit jashtëkontraktor. Shpërblimi i dëmit jashtëkontraktor përfshin kompensimin për dëmet pasurore dhe jo pasurore, ndreqjen e shkeljeve ligjore dhe pasojave përkatëse, përmes kthimit në gjendjen e mëparshme, zhdukjen e shkaqeve që sjellin dëmin ose masave të tjera të përshtatshme”.

Në vlerësimin tonë mbetet e paqartë, nëse ky parashikim përfshin parashikimet e Kodit Civil apo të ligjit për përgjegjësinë jashtëkontraktore që zbatohen në kontekste të ndryshme ligjore, përkatësisht administrative dhe civile.

Në nenin 48, pika 1 të projekt-ligjit parashikohet se: ”Çdo ankesë për shkeljen e barazisë gjinore, sipas këtij ligji, shqyrtohet ose gjykohet nga organet publike dhe të subjekteve private, në përputhje me dispozitat e Kodit të Procedurave Administrative, legjislacionit për mbrojtjen nga diskriminimi, dhe legjislacionit në fuqi. Organet publike dhe të subjekteve private, në përfundim të shqyrtimit të ankesës, vendosin sipas dispozitave të këtij ligji”.

Ky ligj i zgjeron detyrimet edhe për subjektet private duke referuar në Kodin e Procedurave Administrative, ndërkohë që ky i fundit në fushën e zbatimit i referohet personave juridike private, që u është dhënë e drejta për të ushtruar funksione, detyra, ose kompetenca publike. (neni 2/2, shkronja “b”), jo çdo kategorie të personit privat.

Ne nenin 50, të projekt-ligjit parashikohet se: ”Ngarkohet ministri që mbulon çështjet e barazisë gjinore për nxjerrjen e udhëzimit në zbatim të nenit 31, pika 8 të këtij ligji, brenda 6 muajve nga hyrja në fuqi e tij. 2. Ngarkohet Këshilli i Ministrave për nxjerrjen e akteve nënligjore në zbatim të nenit 8, pika 4, nenit 11, pika 2, nenit 13, pika 5, nenit 17, pika 7, nenit 22, pika 5, and nenit 32, pika 6 të këtij ligji, brenda 6 muajve nga hyrja në fuqi e tij”.

Për sa më lart vlerësojmë se sipas parimit të delegimit parashikuar në nenin 118, pika 2 të Kushtetutës, do duhet që të shtohet dhe delegimi për Kryeministrin për nxjerrjen e urdhrit (neni 102/3) sipas nenit 13, pika 5 të projekt-ligjit. Sipas Gjykatës Kushtetuese, neni 118, pika 1 i Kushtetutës sanksionon se “aktet nënligjore nxirren në bazë dhe për zbatim të ligjeve nga organet e parashikuara në Kushtetutë”. Ndërsa paragrafi i dytë i këtij neni parashikon “ligji duhet të autorizojë nxjerrjen e akteve nënligjore, të përcaktojë organin kompetent, çështjen që duhet rregulluar, si dhe parimet në bazë të të cilave nxirren këto akte.” Këto dispozita ndihmojnë për t’i dhënë kuptimin kushtetues dhe doktrinar konceptit “rezervë ligjore”, nëpërmjet të cilit kufizohet apo orientohet pushteti normativ i organeve ekzekutive për të rregulluar marrëdhënie të caktuara me akte nënligjore. Kjo rezervë ligjore krijon mundësinë që çështja konkrete e rregulluar pjesërisht me ligj të mund të detajohet më tej nga aktet nënligjore, duke iu përmbajtur parimeve dhe kufijve të përcaktuar nga ligji. Vetëm në këtë mënyrë autorizimi i ligjvënësit për nxjerrjen e akteve nënligjore mund të konsiderohet i realizuar brenda kufijve të kushtetutshmërisë (shih vendimin nr. 60, datë 16.09.2016, vendimin nr.29, datë 02.07.2021, të Gjykatës Kushtetuese).

Po ashtu vlerësojmë se kjo dispozitë duhet rishikuar pasi neni 32, pika 6 i projekt – ligjit nuk ka referenca delegimi, ndërkohë është neni 31, pika 6 që ka parashikuar rezervë ligjore për KM. Ndërkohë që lidhur me ngritjen e Këshillit Kombëtar të Barazisë Gjinore me urdhër të Kryeministrit sipas nenit 17, pika 1, do ishte e sugjerueshme që ligji të përcaktonte një afat tek dispozitat kalimtare.

- Disa konsiderata të përgjithshme
Projekt-ligji duket se pasqyron nevojën për ndërhyrje legjislative thelbësore, që është vlerësim dhe diskrecion i ligjvënësit. Kjo nismë është për t’u përshëndetur për vënien në pah të rëndësisë së mosdiskriminimit mbi baza gjinie dhe arritjes së gëzimit të drejtave kushtetuese dhe ligjore në këtë aspekt në çdo fushë të jetës së përditshme, i mbuluar nga sektori publik dhe privat, duke u marrë masat e nevojshme legjislative dhe më gjerë.
Gjithsesi, do të duhet që parashikimet t’i përmbahen standardeve të kërkuara kushtetuese mbi qartësinë dhe harmonizimin e legjislacionit në kuptim të sigurisë juridike, delegimit, parimit te proporcionalitetit, efektivitetit të ligjit dhe racionalitetit të ndërhyrjes.
Përveç sa më lart, për aspekte të teknikës legjislative, ligji ka nevojë të rishikohet në tërësi, pasi stili i shkrimit ka mangësi gjuhësore dhe gramatikore, të cilat mund të përbëjnë shkak edhe për keqinterpretime në zbatim. Po ashtu, në një pjesë të tij, projekt -ligji ka qasje të natyrës deklarative, duke krijuar mbivendosje, ripërsëritje, ngarkesa në koncepte dhe terminologji, duke ofruar kështu vetëm një përmbledhje parimesh të marra nga konventat dhe aktet ndërkombëtare.

Duke ju falenderuar për bashkëpunimin e deritanishëm, shpresojmë që këto mendime dhe rekomandime të përmirësojmë përmbajtjen e Projektligjit!